Местное самоуправление — основа конституционного строя Российской Федерации. Такое значение придаёт Конституция Российской Федерации местному самоуправлению. Ни одна из конституций зарубежных стран не уделяет такого большого значения местному самоуправлению, как Конституция Российской Федерации, в которой местному самоуправлению отведена отдельная восьмая глава.
Кроме этого, местное самоуправление упоминается в четырнадцати статьях Конституции. Существует мнение, что такое особо большое значение уделено потому, что Россия перед вступлением в Совет Европы намеренно уделила внимание местному самоуправлению, показав тем самым западным странам курс на демократизацию. Уверен, что навязывание такой точки зрения является попыткой выдать желаемое за действительное. Традиции местного самоуправления в России имеют значительно более глубокие корни, чем в любой иной стране. Впрочем, целью настоящей публикации не является раскрытие богатой истории местного самоуправления в России.
С момента начала разработки Устава Севастополя сразу встали вопросы по будущей организации местного самоуправления в городе. Результатом этой работы стало то, что, как и в Конституции Российской Федерации, одна из глав Устава города посвящена основам местного самоуправления. В последующие два месяца были подготовлены законы, принятие которых дало старт процессу формирования местного самоуправления в городе, а именно: в июне текущего года принят Закон города «Об установлении границ и статусе муниципальных образований в городе Севастополе», подготовленный Александром Кулагиным и Петром Кудряшовым, и Закон города «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований», над которым работал я совместно со специалистом из столицы.
В августе принят Закон «О муниципальной службе», над которым работал я. Для завершения формирования этого уровня власти оставалось принять самый важный закон — «Об организации местного самоуправления», но по различным причинам он так и не был принят до настоящего времени. О причинах внезапной остановки работы по подготовке нормативных правовых актов, от которых зависело формирование местного самоуправления, будет рассказано в настоящей публикации.
В июле, когда я уходил из правительства, казалось, что никто и ничто не сможет воспрепятствовать формированию местного самоуправления в городе, так как принятие единственного нормативного правового акта не представляло сложности. Профессиональный уровень специалистов юридического управления правительства высокий и способен подготовить и более сложные правовые документы. Однако оказалось, что моя уверенность была ошибочной. И, к сожалению, противодействие формированию органов местного самоуправления начали оказывать те, кто по долгу службы обязан был более всего заинтересован в формировании местного самоуправления в городе Севастополе.
Здесь следует пояснить, что в Российской Федерации существует три уровня государственной власти. Первый уровень власти – это центральные органы власти и их территориальные подразделения.
То есть Президент, Правительство Российской Федерации, Конституционный и Верховный суды и федеральные органы государственной власти. Второй уровень власти – это региональный, который охватывает исполнительные и законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. И, наконец, третий уровень власти – это муниципальные органы местного самоуправления. Причём последний уровень не входит в систему государственных органов власти. Такая вот конструкция. На первый взгляд, здесь есть несоответствие, так как нарушается принцип иерархии: подчинённости нижнего уровня верхнему.
Однако, если разобраться и вникнуть в эту тему глубже, то смысл такой конструкции становится понятным. Так как Россия в силу своего многообразия не может и не должна быть одинакова во всём. Россия не унитарное государство, Россия реальная, а не мнимая Федерация. Представленной конструкцией закрепляется известный принцип – Единство в многообразии. Как правило, такие конструкции более устойчивы к внешним и внутренним раздражителям и ударам где бы то ни было: в природе, технике, обществе и иных сложных структурах. Этим принципом объясняется то огромное значение, которое уделяется местному самоуправлению в Конституции Российской Федерации.
Таким образом, на начало августа сего года в Севастополе оставалось сформировать третий уровень власти, чем завершить государственное строительство в новом субъекте Российской Федерации, став её полноценным субъектом.
Тем временем в сентябре прошли выборы. Были избраны депутаты в десять советов внутригородских муниципальных округов. Оставалось сформировать исполнительные органы муниципальных образований. Но что бы сделать это, необходим закон. А его-то к моменту избрания депутатов местных Советов первого созыва не было. Не было даже проекта.
Обеспокоенные этим обстоятельством депутаты Законодательного собрания решили срочно и в короткие сроки подготовить этот законопроект с целью завершения строительства власти в городе и потому попали в цейтнот.
Кроме того, следовало учитывать, что муниципальный уровень власти должен будет взаимодействовать с властью субъекта, то есть с правительством города, то желательно, чтобы проект этого закона вносился губернатором.
Это прямая прерогатива губернатора. Вместе с тем, так как были избраны депутаты местных Советов, то и они должны были участвовать в разработке этого закона, так как им по этому закону предстояло жить и работать, наладить совместную эффективную работу с губернатором и правительством. Понимая свою ответственность, Законодательным собранием было подготовлено и принято постановление о создании рабочей группы по подготовке Закона «О местном самоуправлении» в составе депутатов Законодательного собрания, депутатов Советов муниципальных образований и представителей правительства. С последними произошёл казус, так как состав группы от правительства несколько раз менялся и в последний раз был заменён буквально перед началом пленарного заседания.
Во исполнение постановления Законодательного собрания было проведено заседание рабочей группы. К началу действий рабочей группы я подготовил концепцию законопроекта. Существует ошибочное мнение, что я, якобы, подготовил законопроект. Это не так — моего законопроекта не было. Так как подготовить фундаментальный правовой акт за ночь невозможно. Рабочей группе мною была представлена концепция и возможное наполнение закона, и не более того. Впоследствии эти рабочие материалы кем-то были названы законопроектом моего имени.
Впрочем, началась активная работа, представлялись варианты, предложения, в том числе и от правительства города. В назначенный день в очередной раз собрались участники рабочей группы, но почему-то за исключением представителей правительства, которые не явились. И когда рабочая группа приступила к работе над законопроектом, был официально внесён законопроект, подготовленный правительством.
На этом бы следовало поставить точку. Закон внесён, необходимо было его принять. Однако с законопроектом, внесённым губернатором, стали происходить некие метаморфозы. Законопроект то, вроде бы, отзывался, то не отзывался, то ему требовалась доработка, но эта доработка не проводилась. Стало понятно, что депутаты Советов местных муниципальных округов пытались найти общее видение закона и своих взаимоотношений с правительством и губернатором. Они встречались, что-то обсуждали. Депутаты Законодательного собрания в этот процесс не вмешивались. Чем всё это закончилось, мне неведомо, но, скорее всего, ничем, так как изменённый законопроект в Законодательное собрание не вносился. Прошёл месяц, затем второй, а законопроекта не было.
Ситуация стала похожа на известный анекдот из Домостроя:
Первая брачная ночь. Неуверенный жених лежит рядом с невестой, уставившись в потолок немигающим взглядом, и боится прикоснуться к невесте. За занавеской стоят и ждут бабки, мамки, тетки. Наготове живая курица, привязанная за ногу к ножке стула, острый нож и чистая простыня. За дверью нервно курит трубку отец жениха. Пауза затянулась до неприличия. Наконец раздался возмущённый, истошный крик невесты: «Так сделай же хотя бы что-нибудь!».
Так и с законом «О местном самоуправлении» — пауза затянулась. Прошло два месяца, результатов нет. Как ни поверни, а в любом случае будут спрашивать с Законодательного собрания за то, что закон не принят. В конце концов, наблюдая затянувшуюся паузу, был вынужден взять инициативу в свои руки. Результатом стало то, что законопроект в новой редакции всё же поступил в Законодательное собрание. Депутатам Законодательного собрания не оставалось ничего иного, как принять его в первом чтении, так как закон системный, и потому на него завязывается множество других законов и иных нормативных правовых актов, связанных с ними функциями и полномочиями, — от решения коммунальных вопросов жителей муниципальных образований до контроля строительства.
Таким образом, в первом чтении закон принят, но некоторые положения, которые в нём содержатся, ничем иным, как убийством местного самоуправления в городе, назвать нельзя. Виной тому часть первая статьи 27 законопроекта, в которой чёрным по белому записано, что местные администрации в Гагаринском, Ленинском, Нахимовском и Балаклавском районах не формируются. Вот так! Не больше и не меньше. То есть, исходя из положений закона, советы муниципальных внутригородских округов указанных районов не будут иметь исполнительных органов. Одной строчкой закона муниципальные органы власти в городе Севастополе образно превращаются в калеку без рук и ног. Определённо севастопольцев пытаются вернуть в схему, придуманную «незалежной», в которой избранные горожанами Советы не имели ни прав, ни обязанностей, ни ответственности.
В этой связи поднимать вопросы компетенции внутригородских муниципальных образований не имеет смысла. На настоящий момент стоит вопрос о том, будут ли в Севастополе вообще внутригородские муниципальные образования.
В Российской Федерации в силу федеративного устройства и правильно расставленных приоритетов во внутренней государственной политике местное самоуправление имеет значительные права и возможности. Указанные приоритеты отражены в Конституции Российской Федерации и в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Есть основания полагать, что Президент лично работал над этим Законом, исходя из того внимания, которое он уделяет вопросам местного самоуправления.
Анализ документов, подписанных Президентом Владимиром Путиным, и мероприятий с его участием показывает, что за последний год, точнее с ноября прошлого года по настоящее время, Президентом подписаны семь нормативных актов и поручений, непосредственно касающихся местного самоуправления, проведено три публичных рабочих мероприятия по теме местного самоуправления. Что осталось за кадром рабочего графика Президента, можно только догадываться. Анализ показывает, какое большое значение придаёт местному самоуправлению Президент. Не каждый губернатор субъекта Федерации оказывает такое же внимание местному самоуправлению, как Владимир Путин.
В заключение немного из истории местного самоуправления в России. Известно, что 1892 году Александр III, проводя контрреформу самоуправления в России, ввёл в действие «Городовое положение». Указанным нормативным актом царь-«миротворец» значительно ограничил права местного самоуправления. Введением высокого имущественного ценза закрывалась возможность стать «гласным», то есть в современном изложении депутатом, всем, кто не имел имущества в размере 1000 рублей. В столице и Москве имущественный ценз достигал 3000 рублей. Очень большие по тем временам деньги. Вводились ограничения в социальный состав тех, кто мог стать «гласным». Кроме того, губернатору предоставлялось право отменять или приостанавливать любой нормативный акт, изданный городским общественным управлением без объяснения причин.
Мотивы проведения контрреформы у самодержца были благими – удавить народовольцев, нечаевцев и т.п. Удавили? К сожалению, нет! Снижение революционной активности в России в конце ХІХ века произошло по иным причинам. Но прошло всего 25 лет после контрреформы, и случилась февральская революция, а затем и наступил октябрь 1917 года (до этого был ещё кровавый 1905 год). В результате 300-летняя династия Романовых полетела в тартарары, утащив за собой князей, баронов, графов, дворян, статских и тайных советников, генералов и адмиралов и т.д. Всех тех, на кого опиралась власть. Согласитесь, что социальная база поддержки власти оказалась крайне узкой.
Существует много версий причин развала Российской империи в 1917 году. Но нельзя отрицать, что при наличии реальной действенной широкой поддержки центральной власти снизу, при наличии крепких корней, связывающих людей с землёй, несущих личную ответственность за своё будущее, государство бы не развалилось. Россия в своей многовековой истории переживала и не такие удары и устояла, но в 1917 году форма правления, которая была в России, показала свою полную несостоятельность и беспомощность.
Как бы то ни было, но фундаментальные решения на государственном уровне обладают определённой инерционностью. Результат и последствия того или иного нормативного правового акта станут известны в лучшем случае лет так через пять. Ошибка, допущенная Александром III, выразившаяся в отстранении от участия в устройстве и управлении государством большей части населения тогдашней России, возвратилась бумерангом через 25 лет. Не имея возможности влиять на процессы в государстве легальным путём, отвергнутые от формирования власти граждане России перешли на нелегальные методы влияния на власть, а маргиналы и враги России из-за рубежа получили значительную социальную подпитку. Кровавая развязка стала неизбежной, вопрос оставался только во времени, когда и где это произойдёт.
Что касается современного Севастополя, то созданием огромного общественно-экспертного совета при губернаторе социальную базу поддержки не обеспечишь. Для этого необходимо обеспечить реальное участие широких слоёв населения через избранных ими депутатов Советов муниципальных образований, в формировании власти на местах. Необходимы совместные усилия, тяжёлая совместная работа, поиск компромиссов и способность слушать и слышать.
Из позитива:
Президентом Российской Федерации Владимиром Путиным сделано незаметно и тихо то, что не удавалось сделать ни одному правителю России на протяжении последних двухсот лет: Президентом инициирована, начата, проведена и завершена муниципальная и административная реформа в России. С завершением этой реформы система власти в России получила завершённую форму с сильным и самостоятельным третьим уровнем власти, опирающимся на народ в широком понимании этого термина. Система власти в России с завершением этой реформы стала крепкой, как никогда в своей истории.
Виктор Посметный