“Неспособность государственной машины воплощать в жизни реформы наталкивает на мысль о необходимости привлечения внешнего менеджмента для преобразований”, пишет в колонке, которую публикует в свежем номере журнал Корреспондент , Алексей Блинов, директор Департамента экономического анализа и публикаций Международного центра перспективных исследований.
Вся страна замерла в ожидании первых результатов работы анонсированного фонда Эффективное управление, призванного оживить уже было похороненные реформы в Украине. Несмотря на то, что программ реформ для Украины написано-переписано уйму, интрига заключается в том, что курирует новый реформаторский проект не кто иной, как Ринат Ахметов, самый богатый человек страны, имеющий непосредственное влияние на формирование государственной политики, что должно обеспечить выполнение программы.
Тем не менее есть все основания полагать, что новое начинание
повторит судьбу своих предшественников и пополнит пыльный украинский шкафчик несбывшихся планов. В условиях Украины реформы наталкиваются на непреодолимое препятствие – неспособность государственной машины воплощать их в жизнь. Можно создавать экспертные группы, которые подготовят идеальные (если такое вообще бывает в природе) изменения в законодательство, но для подавляющей части назревших реформ этого недостаточно. Если бартер удалось запретить несколькими решениями на высшем уровне, то изменения в жилищно-коммунальном хозяйстве, образовании, здравоохранении требуют высоких управленческих способностей на всех без исключения уровнях госуправления – от министерства до руководства больницы или школы. И вот здесь возникает проблема.
Украина унаследовала от советской системы (и ничего не смогла предложить взамен) культуру чиновной апатии, отсутствия мотивации к изменениям. Все решения принимались на высшем уровне, а чиновник был обязан лишь неукоснительно их выполнять. Эта хворь поразила всю систему государственного управления. “Инициатива наказуема” – вот девиз постсоветского чиновника.
В советские времена эта проблема закрывалась наличием огромной централизованной плановой машины, которая спускала задачи вплоть до самого низового уровня. (Хотя об эффективности той советской системы управления тоже можно слагать песни.) Сегодня это невозможно. У нас вроде как демократия, и условия работы чиновников изменились: чтобы быть успешными, они должны, как и их европейские коллеги, научиться вести дела в условиях постоянной конкуренции идей и проектов, под постоянным давлением разнообразных групп интересов.
Это оставляет большой отпечаток на поведении государственной машины в рамках организации преобразований. Если на Западе работа над программными документами относительно преобразований начинается с постановки проблемы (например, в ЕС это предполагает стандартизированный формат “зеленой книги”), то у нас в таких документах льются песни о всевозможных достижениях, а все проблемы, дескать, вызваны недостаточным финансированием. Только дайте больше денег, и проблема сгинет как роса на солнце!Результатом нынешнего поведения чиновников является полный паралич системы государственных решений. Ответственность за их принятие передается наверх (разумеется, в случае наличия личной материальной заинтересованности ситуация несколько иная, но это уже совсем другая история). Руководители госорганизаций вынуждены подписывать решения о закупках канцтоваров для низовых подразделений, заместители министров утверждают отчет студента о прохождении практики в Москве. Решения принимать не хочет никто, за исключением редких энтузиастов. Но эскадра, как известно, движется со скоростью самого медленного корабля.
Такая атмосфера бездействия вымывает из государства навыки, необходимые для проведения преобразований. Если постоянно уходить от ответственности, то лет за десять наверняка навыки принимать взвешенные решения утратятся. В принципе, с этим мы и сталкиваемся сегодня. (Собственно, сама подготовка стратегии реформ вне стен правительства – один из индикаторов отсутствия навыков у чиновников.) Ожидаемая стратегия преобразований в Украине наверняка будет содержать положения об административной реформе и повышении квалификации чиновников. Но на это нужны годы, а без соответствующих изменений реформы не получатся. И как можно поручить чиновничеству реформировать себя, если оно неспособно реформировать подопечные ему сферы?
Как-то на одном из обсуждений проблемы коррупции в судебной системе как одного из главных отрицательных факторов делового климата в Украине автор этих строк, так и не найдя реалистичного решения данной проблемы в нынешних условиях, полушутя-полусерьезно предложил провести аутсорсинг судебной власти. То есть отказаться от части суверенитета и доверить решение хозяйственных споров судам стран с авторитетной судебной системой. Пока что, к сожалению, лучшего решения судебной проблемы с результатами “уже сегодня” я так и не придумал.
В связи с описанными выше проблемами идея получает еще более широкое развитие. Можно, помимо команды иностранных консультантов, нанять многочисленную команду хороших менеджеров под проведение той или иной реформы. Разумеется, это будет стоить дороговато, но должно окупиться в долгосрочной перспективе (к тому же стоит учесть нынешние потери и упущенные выгоды от отсутствия преобразований). Такое вот “эффективное внешнее управление”. Наши предки тоже ведь не зря варягов звали.